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我国现行宅基地使用权流转制度的考量与完善

添加时间:2017-06-07 11:39  所属栏目:法学论文 来源:沈阳农业大学学报(社会科学版) 作者:黄英
摘要
  自20世纪80年代开始,随着我国生产力水平的不断提高和生产关系的逐步改善,农业生产由传统的粗放式经营渐渐向集约化管理迈进,第一产业对于劳动力的需求显着下降,农民对于土地依附性逐渐减弱,农村产生大量的剩余劳动力;同时,由于工业化、城市化进程的加剧,二、三产业对于劳动力的需求激增。于是,越来越多的农民开始抛弃传统的“面朝黄土、背朝天”式的农业生产与生活方式,进入城市就业和居住,农村人口出现了历史性的转移、迁徙。对于这种现象,2009年12月召开的中央经济工作会议中明确提出“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”.随后,2014年国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》将任务目标明确为“到2020年……努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”.2016年的中央一号文件重申了这一目标,并强调“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”.农业转移人口市民化从表面上看是农民职业和身份的转变,从深层次上看则是生产方式、生活方式、社会权利以及价值观等诸多方面向市民转化从而逐步融入城市的过程[1].在这个过程中,宅基地使用权的流转是几乎每个以户为单位的家庭个体都无法回避的问题。从应然性角度看,由农民向市民的转变使得权利人已然不再具有宅基地使用权所需的身份性,土地所承载的基本住房保障功能将被虚置,此时,被弱化的收益权能应得到恢复;从实然性的角度上看,出于经济利益方面的考虑,大部分市民化或将要市民化的农业转移人口有将其闲置的农村宅基地流转变现的内在动力。然而,最大的问题在于依据现行制度设计宅基地使用权的流转受到严格限制。学术界对于这一问题的探讨由来已久,而在农业转移人口市民化的时代背景下,其更加值得深思。
  
  一、现行宅基地使用权流转制度的考量
  
  (一)价值取向
  
  所谓农村宅基地使用权,是指农村集体经济组织的成员在集体所有的土地上依法建造、保有个人住宅、庭院及宅前或宅后种植竹木等而对土地进行占有、使用、收益的权利[2].宅基地使用权是我国特有的一项用益物权,《物权法》以专章的形式对于其私权特征进行了明确。但同时,对于宅基地使用权的取得、行使和转让,《物权法》又通过引致性规范的方式将其引导至《土地管理法》等法律和国家有关规定。宅基地使用权在其私法属性之外,又被赋予了公法属性的色彩。究其原因,土地资源的稀缺性、日益加剧的人地矛盾加之我国薄弱的农村居民社会保障制度,使得宅基地使用权在其财产属性之外,同时兼具保障农民居住权的功能。这一功能的实现路径在于:从权利取得角度看,申请人无需支付对价,但需满足以下条件:主体适格,申请人须为集体组织的成员;数量限制,一户村民只能拥有一处宅基地;面积要求,宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。这些严苛的条件被一些学者称之为“宅基地使用权取得的公法控制”[3].从权利流转角度看,宅基地使用权原则上不得出售,亦不能抵押,只能附条件的在集体组织内部流转,合同自由制度基本被排除在宅基地使用权的流转之外,市场机制无从发挥作用。我国现行宅基地使用权流转制度的主要内容可概括为权利的流转受到严格的限制,宅基地使用权不得入市交易,亦不能抵押,只能附条件的在本集体组织内部进行流转。作为我国宅基地使用权制度的重要组成部分,现行宅基地使用权流转制度的本质是通过法律的外在约束使得私权内生出公法上的负担;其直接目的在于通过禁止流转确保权利处于相对静止的状态,避免农民因宅基地使用权的自由处置而流离失所;其立法价值取向是限制用益物权的收益权能,以国家干预的方式取代市场机制在宅基地配置中的基础作用,利用法律的强制规定来排除宅基地使用权的交易,从而来实现其所承载的住房保障、耕地保护等功能,并以此来分担农村社会保障的压力。
  
  (二)设计缺陷
  
  现行流转制度对于宅基地使用权的流转持近乎全面否定的态度,只是在实践中附条件的允许其在集体组织内部流转,目的是通过抑制市场机制的作用,避免合同自由所可能造成的农民流离失所,从而维护农民的基本生存权。诚然,这一制度设计的出发点无可厚非,但这种明显带有计划经济时代色彩的分配加限制流转的方式在市场经济大行其道的时代难以发挥其应有的作用,而制度设计上的缺陷也是现实中各种问题的诱因。
  
  1.限制流转与“一户一宅”原则冲突“一户一宅”原则是当前农村宅基地使用权制度的核心内容之一,其制度设计的初衷是在保障农民基本居住权的前提下,防止土地的浪费,促进资源的合理使用。然而,限制宅基地使用权流转会导致这一原则出现以下问题:第一,“一户一宅”原则与实践中的“一户多宅”相矛盾。我国农村宅基地实行“两权分离”的制度,集体组织的内部成员只能获得宅基地的使用权,不享有其所有权,但能够取得利用该使用权建造的房屋的所有权,由此形成了“一宅两制”的局面。虽然法律严格限制宅基地使用权的流转,但是并没有明确禁止宅基地上的房屋出于继承、离婚和析产等原因发生的流转。由此导致实践中因上述情形引发的房屋流转大量存在。根据我国“房地一体主义”的流转制度设计,继受者在取得房屋所有权的同时也会在事实上占据宅基地。在严格限制宅基地使用权流转的制度下,继受者无法通过出让等方式处置多出的宅基地,“一户多宅”的现象难以避免;第二,“一户一宅”原则在一定程度上会损害集体组织成员的利益。宅基地使用权制度是农村社会保障制度的重要组成部分,其使得农民能够“居者有其屋”,但是农民对于该项权利的享有受到“一户一宅”和“使用面积”的限制。从某种意义上看,这种社会保障制度过分强调对于农民生存权的保障,而忽视甚至牺牲了农民发展权。城市居民可以通过购买房屋来改善自己的生活条件,对于购买房屋的数量和面积都拥有自主选择权。对于农民而言,因宅基地使用权的流转受到严格限制,其在集体组织的居住条件受限于“一户一宅”及“使用面积”,而改善居住条件的路径除了违反法律的规定外别无他法。此外,对宅基地使用权流转的严格限制还“制约了广大农民利用自身有限的财产资本,与城镇居民平等参与市场竞争共同发展的权利”[4].
  
  2.内部流转制度缺乏现实合理性当前我国法律严格禁止宅基地使用权的自由流转,实践中只是附条件的允许宅基地使用权在本集体经济组织内部进行流转。然而,这一流转制度的设计缺乏现实合理性:在“一户一宅”原则的限制下,理论上潜在的购买者只能是本集体组织内尚未取得宅基地的成员,而其完全可以通过申请的方式无偿取得宅基地,故缺乏购买宅基地的必要性。况且,宅基地之上往往还有房屋及其他附属设施,这些都会提高宅基地的价格、增加潜在购买者的负担。由此还造成了我国特有的一种“空心村”现象,即大量农民进城务工造成村中原有的宅基地大规模闲置,无偿申请获得的新宅基地肆意向村庄周边扩张。此外,即使不考虑无偿申请取得宅基地的问题,将流转市场限制在集体组织内部的做法也会产生因市场狭小而需求不足的问题。
  
  3.收回机制存在缺失从某种意义上看,宅基地使用权的收回也可以被视为一种流转方式。其特殊性在于农民的交易对象是其所在的集体组织。目前,对于宅基地使用权收回的规定只有《土地管理法》第六十五条及《确定土地所有权和使用权若干规定》第五十二条等寥寥几个条款。这些条款只是简单地列举了征收、土地闲置和迁移等几种宅基地使用权收回的情形,但对于收回的具体方法、补偿标准等均未提及。2008年国务院下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》确立了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策目标。在此基础上,各个地方纷纷进行探索,并总结了上海宅基地置换模式、浙江嘉兴“两分两换”模式、天津“宅基地换房”模式等成功经验[5].然而,这些成功的案例无一例外地集中在经济发达地区,全国大部分地区,尤其是经济欠发达地区,宅基地收回进展缓慢,甚至停滞不前。
  
  (三)现实问题
  
  按照我国现行制度设计,宅基地使用权存续的理想状态为:一户一宅,面积符合相关规定,几乎不存在权利的流转。然而,其所面对的社会现实是我国庞大的农业人口基数、每年约两亿的农民工、不断市民化的农业转移人口以及复杂的农村社会状况。严格限制流转的制度设计使得我国农村宅基地的使用中乱象丛生。
  
  1.一户多宅 我国宅基地的分配以户为单位,遵循“一户一宅”原则,在法条表述上明确为“农村村民一户只能拥有一处宅基地”.但在实践中,由于违规审批等现象的存在以及析产、继承和赠与等合法继受取得的原因,“一户多宅”的情况难以避免。而流转受限,又使得农民无法处置多出的宅基地,从而加剧了这一问题。如有学者对河南省新乡市某村的调查发现近四分之一的村民都是“一户两宅”甚至“一户多宅”[6].
  
  2. 闲置量大 据统计,2014年我国农民工总量约为2.7亿人,其中,在本乡镇以外就业的农民工约为1.6亿人。外出农民工意味着其经常居住地由农村变为城市,由此,在很大程度上会导致其农村住宅的闲置。将这一问题乘以全国人口总量的十分之一,就演变为大规模的宅基地闲置。此外,一户多宅的现象也导致宅基地闲置。当权利人拥有多处宅基地时,除了其实际占有使用的宅基地外,其余宅基地均处于闲置状态。而对于宅基地使用权流转的严格限制,使得出现上述宅基地闲置问题时,权利人无法通过抵押方式利用闲置宅基地的价值,也无法通过出售方式处置多出的宅基地,只能任由资源的闲置浪费。
  
  3.隐形交易 随着我国城市化进程的加剧,土地资源的稀缺性日益凸显。与城市居高不下的房价相比,城中村、城乡结合部等区域的宅基地根据其取得的无偿性而价格优势明显。尽管法律明令禁止其自由流转,但在经济利益的驱动下,农民愿意将宅基地交易,而外来务工人员、城市低收入者等群体在低价的诱惑下,也有极大的购买意愿,故而宅基地使用权的隐形交易屡禁不止、愈演愈烈。于是,正如有的学者指出的那样,在全国各地,尤其是大中城市城乡结合部,或是在交通便利、工业基础条件优越、风景秀丽的区域,宅基地流转活动空前活跃,且流转规模不断扩大[7].
  
  4.流而不迁 由于安土重迁等乡土意识的影响,加之当前我国社会保障体系尚不完善,使得农民工仍将土地视为重要的生产、生活资料。同时,流转的严格受限、收回机制的缺失也使得农民工难以将其宅基地使用权转换为现实经济利益,由此导致绝大多数农民工不愿放弃其农村集体身份及与之相关的权益。更有甚者,在取得城市户口后仍占据宅基地。农民工拒绝市民化,市民化之后拒绝放弃在农村的权利等问题普遍存在。
  
  二、宅基地使用权流转的可行性分析
  
  在当前农业转移人口市民化的背景下,各种问题的主要成因都在于宅基地使用权流转受限,而开放流转似乎就能够使问题迎刃而解。但对此学者们存在不同的见解。
  
  (一)三种学术观点
  
  1.肯定说 坚持此种观点的学者对于宅基地使用权的自由交易持肯定的态度,主要理由是:第一,根据民法的平等原则,限制宅基地的自由交易会造成城市建设用地使用权与农民宅基地使用权的不平等;第二,将农民看作“弱者”,而由立法者充当“监护人”,未必能真正维护农民的利益;第三,仅允许宅基地在集体组织内部流转,难以形成有效市场[8];第四,宅基地使用权所蕴含的社会保障属性并不必然导致权利的不可流转性;第五,农民作为弱势群体,允许其将无偿取得的宅基地使用权流转盈利,符合法律追求的社会公平正义的价值目标[9].
  
  2.否定说 持此种观点的学者认为不宜开放宅基地使用权的流转。主要理由在于:第一,宅基地对于农民而言是一种社会保障福利,当前我国尚未建立起完备的农村社会保障体系,宅基地仍需继续发挥社会保障的作用;第二,开放宅基地使用权的流转会使非本集体经济组织的成员取得宅基地使用权,这样既违反了《土地管理法》,也不符合我国集体经济组织的管理体制;第三,农村宅基地自由交易后会破坏村庄伦理,加剧村庄内部的不平等[10];第四,允许宅基地自由交易,农民必定是最终的受损者,而各种社会强势群体才会成为真正的受益者[11];第五,禁止宅基地的自由流转,可以提高农民工抵御风险的能力,为进城务工失败的农民提供安身之所,同时也为农民工未来的生活方向提供了更多的选择[12].
  
  3.内部流转说 持此种观点的学者主张将宅基地的流转范围限定在农村集体经济组织内部。主要理由是:第一,宅基地承担的社会保障功能还将长期客观存在,开放其流转是不现实的,但绝对禁止任何范围内的流转是对宅基地及房产财产权的不公平限制;第二,宅基地使用权人享有相对独立的处分权;第三,宅基地使用权的内部流转能兼顾到社会保障功能;第四,宅基地使用权在集体经济组织内部流转可以使闲置的宅基地得到有效利用,实现财产效率的最大化[13].
  
  (二)路径选择考量
  
  学术界对于宅基地使用权流转的不同观点,突出了这一问题的复杂性。争论的背后是学者们对现行宅基地使用权制度的评判与反思。肯定说与否定说的分歧实质上是关于我国城乡二元土地制度的“革新”与“守旧”之辩。虽然此二种观点都不乏其现实合理性,但囿于我国当前的制度构建及农业转移人口市民化的时代背景,其理论都具有一定的局限性。肯定说从宅基地使用权的用益物权属性出发,强调其所蕴含的财产价值,主张彻底变革当前的宅基地使用权制度,发挥市场机制在资源配置中的基础作用。对于一般资源的配置而言,这种主张并无不当,但对于土地来说,此种资源的稀缺性、不可再生性等特点决定其在制度设计上的特殊性。当前我国对土地采取的利用规划、用途管制等多方面的调控与规制,目的就在于确保资源的优化配置、防止市场失灵所带来的无序与低效。况且,我国的宅基地使用权还具有公法属性的色彩,农村宅基地承载的社会保障功能还将长期存在,对于这些问题的忽视与盲目乐观必将带来新的、更为严重的问题。否定说从宅基地使用权的公法属性出发,认为其所承载的社会保障功能具有优先性,因而,应维系现有的宅基地使用权制度。然而,一味强调其不可流转性导致现行的宅基地使用权制度在运行过程中出现了“一户多宅”、大规模闲置和流而不迁等各种的问题。另外,否定说对于现行制度的维系也与当前的政策导向及实践的探索方向相悖。因此,正如有的学者早已指出的那样“采取完全放开和完全禁止的立法政策都存在较大弊端”[14].较之前两种学说,内部流转说在强调宅基地使用权富含社会保障功能的同时,尊重其财产权属性,允许其在不破坏当前农村住房保障制度的前提下在集体组织内部进行流转,这与当前实践中的主流做法相一致。同时,该说还主张对于出卖人已经成为城镇居民、出卖人拥有多处房产且已留有自己居住用房等情况下的宅基地流转行为认定有效。这些建议对当前农业转移人口市民化所面临的宅基地处置及“一户多宅”等问题的解决无疑极具现实意义。遗憾的是,内部流转可能会因“一户一宅”、无偿取得及集体组织内部实际需求有限等原因而在实践中难以实现。而关于出卖人成为城镇居民、“一户多宅”等情形的具体流转规则、交易对象等问题该说也没有进一步阐明。
  
  无论宅基地使用权制度设计自身缺陷造成的“一户多宅”、面积超标等问题,还是大规模农民进城务工及市民化所带来的宅基地闲置与处置问题,归根结底都与宅基地使用权流转受限有关。从长远上看,带有计划经济时代色彩的城乡二元户籍制度及在此基础上形成的二元土地制度终将被统一的户籍、土地制度所取代,宅基地使用权流转符合物权时代的价值取向[15].在现阶段,由于所承载的社会保障功能无法被私权所替代,宅基地使用权无法向持肯定说的学者所主张的那样进行自由流转,流转制度的构建必须同时兼顾其公法属性。因此,宅基地使用权的流转应受到一定的限制。在流转制度的构建上,应对肯定说与内部流转说进行“扬弃”.
  
  三、宅基地使用权流转制度的构建
  
  (一)对“一户一宅”原则进行限缩性解释
  
  “一户一宅”原则的法律依据在于《土地管理法》第六十二条,该条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”.从文义解释的角度来看,此处的“拥有”所指代的是一种权利实际存续的状态:既包括经申请而原始取得时的宅基地使用权,也包括继受取得时的宅基地使用权。然而,根据“房地一体主义”原则,宅基地使用权会因其上房屋的权利变动而发生流转,“一户多宅”局面的出现不可避免。在当前制度下,权利人无法通过流转方式出让多出的宅基地使用权,“一户多宅”的困境无法被打破。即使按照肯定说的观点允许宅基地使用权自由流转,在基础设施十分薄弱且宅基地大规模闲置的广大农村地区出现滞销的可能性也比较大,“一户多宅”的状态仍会持续。因此,从文义解释的角度看,“一户一宅”原则的制度设计存在缺陷。解决问题的路径在于对“一户一宅”进行限缩性解释,不再使用“拥有”的表述方式,而是将此种权利状态限制在原始取得阶段,也即将其解释为“符合条件的农村村民一户只能无偿申请取得一处宅基地”.而在继受取得阶段,则不再适用“一户一宅”原则,取消对每户农民所合法拥有宅基地数量的限制。这样做既不违背“一户一宅”的立法初衷,确保了无房者有房可居,实现了宅基地使用权所承载的基本住房保障功能,又能避免因合法继受取得房屋而实际占有的宅基地与原有“一户一宅”原则的冲突,解决了部分“一户多宅”的合法性问题(合法拥有是入市流转前提)。
  
  (二)实行宅基地使用权有偿使用制度
  
  宅基地使用权有偿使用制度的本质在于当其公法属性因私权变动而被淡化或消灭时,无偿使用的基础已不复存在,权利的继受者应为此支付对价。本集体组织的内部成员因其身份性而能够无偿初始取得宅基地使用权,这是因为宅基地使用权自身承载着社会保障的功能。当宅基地使用权因其上住宅及附属设施的权利变动而发生流转时,其所承载的社会保障功能会因其初始取得时的身份的变化而被弱化或消灭。换句话说,宅基地使用权的公法属性会因私权变动而被淡化或灭失。出现此种情况的原因在于宅基地使用权初始取得时权利人的身份性所指的是某一个具体的身份,当权利流转时这一具体身份发生了变化,其所对应社会保障功能也会随之改变。比如,村民甲以集体组织成员的身份而无偿申请取得宅基地,其后,宅基地因甲的死亡而随着房屋一同被其子乙继承。甲的死亡意味着宅基地使用权之上的住房保障功能所对应那个具体的身份已经不复存在,乙的继承会带来三种可能:第一,乙为甲生前所在的集体组织的内部成员,尚无宅基地。此时,虽然宅基地使用权所对应的甲的住房保障功能消灭,但根据乙的身份性及权利状态(一户一宅),其仍能够发挥住房保障的作用;第二,乙为甲生前所在的集体组织的内部成员,已有宅基地。此时,因乙自身所有的宅基地已经实现了基本住房保障的功能,其继承而来的宅基地所承载的住房保障功能消灭;第三,乙非本集体组织成员。此时,宅基地使用权的身份性丧失,不再具有住房保障的功能。在以上三种情况中,只有在继受者身份适格且权利状态保持在“一户一宅”时,宅基地使用权承载的住房保障功能才能得以凸显。因此,在制度设计时,应明确有偿使用的具体情形:第一,权利主体因市民化等原因失去本集体组织成员的身份后仍继续占有宅基地的,应设置一个合理的处分期,期满后仍占有宅基地的,需支付对价;第二,继受者取得宅基地使用权后形成“一户多宅”局面的,需为多出的宅基地支付对价;第三,继受者不是本集体组织成员的,应支付对价。
  
  (三)附条件放开宅基地使用权流转
  
  在论及宅基地使用权的流转问题时,必须首先明确流转制度的本质是淡化其公法属性,以私法权利代替宅基地权利上富含的社会保障功能。现行宅基地使用权制度设计的理论逻辑在于以土地所有权为基础,创设出新的私权(即宅基地使用权),并通过公法的外在约束及权利的内部阉割(弱化收益、处分等权能)使其内生出公法上的负担,进而达至立法的目的。在权利的原始取得阶段,因私权之上承载着社会保障的功能,故公法对其流转进行约束,此时,尽管私权受到法律的尊重与保护,但由于存在更高的价值目标,其行使受到限制。当权利因继受取得抑或出现权利人身份变化等情形而不再承载社会保障功能时,私权所内生出公法负担的基础已然不复存在,此时,应将对私权的尊重与保护放在首位,恢复其收益权能。之所以要实现附条件的流转,并非是对其社会保障功能的否定,而是针对当前制度设计缺陷及现实问题所导致社会保障功能虚置的一种补救措施。在流转前应首先确立“地随房走”的原则,即宅基地使用权只能随其上房屋一同转让,严禁其单独转让,避免流转引发“炒地皮”的现象。在具体流转规则的设计上,流转制度应与有偿使用制度相互配合,二者分别成为解决宅基地闲置等问题的“激励”与“约束”机制。当权利人已经实现基本住房保障而再次取得宅基地或丧失身份后仍占有宅基地时,宅基地所承载的社会保障功能在事实上被虚置,此时,有偿使用制度通过增加权利人的负担而对其产生约束,同时,流转制度所带来的权利流转的可能性及经济利益能够激励权利人让渡其手中多余的宅基使用权,从而避免宅基地的浪费,实现物尽其用。具体而言,当满足下列条件之一时,宅基地使用权可以流转:第一,权利人将在可以预见的、相对较短的一段时间后失去本集体组织成员的身份(不包括因死亡而导致的身份丧失)的,如权利人将要变为市民;第二,权利人丧失集体组织成员的身份后仍占有宅基地的;第三,“一户多宅”,权利人留有居住用房的;第四,宅基地使用权的继受者不是本集体组织成员的。
  
  尽管宅基地使用权的流转意味着其公法属性的淡化,但在流转过程中仍应尽可能地还原其公私兼具的权利本质。考虑到我国城乡居民经济条件存在差距的客观现实,从宅基地使用权流转最终实现的角度出发,应允许城市居民购买符合上述条件的宅基地。但是出于对集体组织成员利益的倾斜性保护,在同等条件下应赋予本集体组织成员优先购买权。在具体规则设计上,可设置一个交易的公示期,在公示期内本集体组织成员无人购买或者以明示方式放弃购买的,本集体组织以外的人才能购买。值得注意的是,根据受让主体的不同,宅基地使用权在流转后会具有不同的用益物权属性。当受让者为本集体组织的成员且继受取得宅基地后仍满足一户一宅的条件,即符合现行内部流转制度的要求时,流转后的宅基地使用权会因重新承担社会保障功能而回归到权利的初始状态---收益权能被弱化,流转受到限制。当受让者为其他主体时,宅基地使用权会因所承载的社会保障功能被虚置而失去受到公法约束的基础,此时,较之权利原始取得时,其身份性、无偿性等特性已然不复存在,亦无需再受制于“一户一宅”原则,而其收益权能得以恢复,此后的流转不应再受到严格的限制。但需要明确的是尽管此时权利属性发生了显着的变化,但其本质上仍为宅基地使用权,故权利的继受者仍受制于土地用途管制制度,不得将宅基地挪作他用。
  
  (四)完善登记制度
  
  目前,我国尚未建立统一的不动产登记制度。就居住用地使用权的登记效力而言,我国存在城乡二元的差异。城市居住用地采用的是登记生效主义模式,土地的取得及流转必须严格履行法律规定的登记程序,否则不发生法律效力。而农村宅基地则采用登记对抗主义模式,登记具有任意性。这样的登记制度在一定程度上放任了现实中的违法乱占、面积超标、“一户多宅”等问题,造成了宅基地使用中的混乱。产权明晰是宅基地使用权流转的前提条件,而在当前登记制度下,权利人对于宅基地使用权的宣示往往是通过占有而非登记实现的,由此使得宅基地使用权在流转过程中极易发生纠纷。且就上述附条件的宅基地使用权流转制度而言,当前登记制度无法确定宅基地是否满足有偿使用及流转的条件。因此,同时考虑到宅基地使用权是与不动产密切相关的用益物权,应实行城乡统一的不动产登记制度,采用登记生效主义模式,将宅基地使用权的登记作为其流转的前提条件。在具体操作上,首先在宅基地使用权的原始取得阶段,要将申请、审批与登记结合起来,确保权利凭证所记载的内容与宅基地的实际情况相一致;其次要展开对现有宅基地使用情况的普查,对于符合条件而未登记的宅基地予以登记;再次,在登记时,要对符合有偿使用及流转条件的宅基地予以备案;最后在流转过程中,要严格执行登记生效主义模式,防止宅基地使用权隐形流转。
  
  (五)建立健全收回制度
  
  在农业转移人口市民化进程中,宅基地及其上房屋的处置几乎是每一户将要或已经取得城市户口的农民都必须面对的问题。在现行制度下,由于宅基使用权的流转受到限制,集体组织所主导的宅基地使用权收回或许是解决此问题的唯一出路。在所构建的宅基地使用权流转制度下,尽管一般意义上的流转能够在一定程度上解决问题,但是市场失灵、需求不足等原因仍会导致宅基地处置的困境,宅基地使用权收回机制依然不可或缺。对于这一机制的构建及完善应注意以下几个方面:第一,当一般意义上的流转制度与收回制度都能以几乎相同的成本解决问题时,收回制度应优先适用。理由在于宅基地使用权具有公法属性,承载着重要的社会保障功能,普通意义上的流转制度在本质上是对这种功能的弱化,而收回制度能够使得宅基地使用权再次回归于集体,之后无论是再分配,还是复垦,都是从公共利益出发的,其现实意义远大于流转。第二,宅基地使用权的收回应坚持自愿、有偿的原则。收回意味着宅基地使用权之上承载某一特定的社会保障功能消灭,从其取得无偿性角度看,收回似乎也应该是无偿的。然而,收回所涉及的对象除了土地使用权,还不可避免的包括其上房屋及附属设施,房屋与土地在事实上无法割裂。因此,收回时应充分尊重权利人的意愿,并支付相应补偿。补偿方式既可以是货币补偿,也可是如置换非货币补偿。补偿标准应以市场价格为基础。缺少市场价格时,应进行客观、公正的评估。第三,应以立法形式明确可以收回的情形。判断是否能够收回的标准是其是否承载基本住房保障功能,具体范围应与可流转的条件一致。第四,采取因地制宜的收回策略。一些经济发达地区在对宅基地使用权收回的探索上取得了成功。尽管各自方法不同,但“殊途同归”,这些探索最终都实现宅基地的收回。鉴于客观存在的地方性差异,在制度设计时应对收回策略持开放的态度,赋予各个地方自主选择权,鼓励其吸收、借鉴成功经验,并在此基础上探索地方性的收回模式。
  
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