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济南市政府重大决策合法性审查探析

添加时间:2017-03-17 13:41  所属栏目:法学论文 来源:济南职业学院学报 作者:郝颖钰
摘要
  中国共产党十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下称《决定》)指出,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。《决定》不仅清晰地将合法性审查确定为行政机关“内部”的审查机制,而且进一步强调合法性审查与公众参与、专家论证、风险评估、集体讨论决定一起构成了重大行政决策的法定程序。这一决定对全面推进依法治国、建设法治政府意义重大。对于地方政府来说,行政决策作为政府各项行政工作的起点和中心,不仅事关国计民生、地方经济社会发展,而且关系到地方的稳定与和谐。积极有效推进行政机关重大行政决策科学化、民主化和法治化,全国各地在贯彻落实中都有了积极的探索与实践,但是,从目前的重大行政决策的现状来看,真正要实现行政机关内部重大决策的合法性审查还有许多问题有待进一步规范与完善。我们以济南市为观察对象,通过了解济南市重大决策合法性审查的情况,希望能够更明确、具体的分析当前行政机关内部重大决策合法性审查的发展状况,以期可以提出一些有效的完善制度的对策建议。
  
  一、行政机关内部重大决策合法审查的行政法分析
  
  (一)行政决策的行政法学内涵分析
  
  随着政府治理发展的不断变化,以及现代社会对法治政府的要求,行政决策概念进入了行政法领域。行政法学对行政决策的研究分析一开始就面临一个问题,行政决策是抽象行政行为还是具体行政行为。如果按照比较通行的行为划分标准--以行政相对人是否确定来划分,行政决策往往针对不特定的行政相对人作出,那它无疑就是抽象行政行为。但如果从抽象行政行为的特性来看,抽象行政行为作为规范依据,一旦做出后,作为一种未来行为的规范性依据,可以反复适用,直到被废止。而行政决策则是具有很强的目的性,为实现某一管理目的而做出的,一旦目的实现即终止。从二者特性比较来看,行政决策又具有了具体行政行为的某些特点。但是行政决策的实现往往不是通过一个具体行政行为实现的,而且它所针对的也不是特定行政相对人。综上分析,实际上行政决策既有抽象行政行为的特点也有具体行政行为的特点,无法简单的将其归为哪一类。如果我们跳出传统行政行为的这种定性分类,将行政决策作为一项行政行为来进行内涵分析,那么对行政决策的理解会相对更全面、清晰一些。实际上,淡化抽象行政行为与具体行政行为的分类来研究与规范行政行为,在立法上,新修改的《行政诉讼法》已体现了这种倾向,在整部法中全面以“行政行为”取代了“具体行政行为”的表述。
  
  行政决策作为一项行政行为来看的话,我们可以发现,行政决策在行政法领域的三个层面上使用。一是行政决策是一项行政权力,作为一项行政权力,行政决策是由法定的行政法主体依法行使的一项权力。二是行政决策是一个决定,即由法定的行政机关依据宪法、法律,依法履行行政管理职责作出的处理国家公共事务的决定。三是行政决策是一个过程,是行政机关为实现行政管理目标,在法定职权范围内经过讨论、选择制定方案,不断调整所作出方案,以及作出最终方案的一个过程。
  
  综合以上分析,我们对行政决策的内涵做了一个基本界定,就是“行政决策主体基于国家法律和政策,根据预定目标,作出旨在分配社会资源和价值的,从而设立、变更和终止行政法上的法律关系的对策行为”.[1]
  
  (二)重大行政决策合法性审查的必要性分析
  
  “无法律则无行政”.现代行政法对政府权力规范的要求不仅是要求政府的权力由法律来设定与规范,还要求政府在行使权力的时候不能任意妄为,必须按照法定的程序进行。行政机关作出行政决策的权力在政府治理中是一种十分重要的行政权,应当遵循依法行政的要求,依法取得、规范运行,否则就不具备合法性和正当性。从依法行政对行政决策的要求来看,行政机关所作出的行政决策实际上应当是行政机关依法运用专业行政管理知识制定政策来调整公共利益和各方利益,以谋求经济、社会的发展。对于影响重大的重大行政决策,尤其应以依法实现公共利益最大化为基本的价值取向。实际上,对于决策者来说,每一次作出重大行政决策都可能面临多种选择,而每一种选择都可能有缺陷,当决策一朝被执行又往往牵一发而动全身,影响比较大。为尽可能减少决策所造成的风险,就有必要建立完善合法性审查机制。另外,从实践来看,由于政府的重大行政决策行为在国家层面缺乏明确的程序要求,一直没有统一的行为规范。因此,在重大决策方面,各地频频出现了“三拍”现象,一些领导干部“拍脑瓜”做决策,“拍胸脯”执行决策,执行完了“拍屁股”走人。这种现象导致了很多重大决策看起来是光鲜一时的政绩,实际上不仅损害了公共利益,给国家带来了极大的损失,还损害了老百姓的合法权益。因此,给行政决策加一道“合法性审查”的安全阀,以期有效保障行政决策的科学性。因此,在《决定》清晰地刻画了依法治国、依法执政、依法行政共同推进的发展路径后,坚持依法行政,就要规范好政府的每一项行政行为,包括关系重大的行政决策。
  
  (三)重大行政决策合法性审查的功能定位
  
  重大行政决策的合法性审查实际上是指行政机关在作出重大行政决策前,依法由政府法治部门对决策的合法性进行审查的活动。这样一个基本的内涵定位,实际上也决定了合法性审查在行政机关作出重大行政决策中要起的重要作用。
  
  1.有效保障依法行政。现代行政法治要求政府的一切行为必须在法定的轨道上运行,重大行政决策作为一项重要的行政权力,必须受到法律的约束与规范,做到合法与公正。合法性审查可以从以下三个方面提高行政决策的有效性:一是作为审查程序,合法性审查可以督促行政决策者在作出行政决策时,更注重决策的合法性、行为的规范性;二是合法性审查可以作为行政决策的一个纠错程序,在行政决策还没最终发出前,及时作出一个法律评价,如有问题可以及早发现问题,并督促决策者对行政决策进行调整。这实际上也是实现了行政行为自我的合法性监督;三是作为一个必经程序,实际上合法性审查也给了重大行政决策一个理性思考的过程,尽可能避免了行政决策的“一言堂”.
  
  2.切实保护合法权益。行政权力的合法、正当行使是为了实现公共利益和公民合法权益的最大化。行政机关的重大行政决策一般都涉及影响国家和地方经济社会全局的和社会公众重大利益的事项,不仅关系到直接受到决策行为影响的行政相对人的切身利益,还事关社会公共利益以及不特定社会公众的切身利益。以合法性审查作为必经程序,一方面可以从程序上审查重大行政决策是否是按照法定的程序作出,是否真实有效地听取了各方意见,保障了社会公众的知情权;另一方面,也可以通过实体性的审查,确保决策的公正、合法,切实有效保障了公共利益和公民合法权益最大化。
  
  二、行政机关内部重大决策合法审查机制在济南的实践
  
  济南作为省会城市,在推动重大行政决策合法审查上也做了积极的探索与实践。
  
  (一)重大决策合法性审查的制度依据
  
  从制度体系来看,国务院早在2008年印发的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》就对重大行政决策的合法性审查作了基本的规定。其第九条就提出“建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门作出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不得作出决策”.作为首部明文要求建立重大行政决策合法性审查制度的文件,这实际上是第一个国家政策制度层面上的依据。随后,在2010年11月,国务院印发的《关于加强法治政府建设的意见》中进一步提出各级人民政府“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序……重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不能提交会议讨论、作出决策”.
  
  2014年10月的《决定》从全局高度具体提出:“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。”为实现有效的合法性审查,还进一步提出,“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”.
  
  2015年《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》提出推进行政决策科学化、民主化、法治化的具体措施之一就是要加强合法性审查。纲要强调:“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。”
  
  中央层面的积极部署,也推动了地方上立法的跟进。2012年1月1日起施行的《山东省行政程序规定》就通过地方立法的方式确立合法性审查制度。《山东省行政程序规定》第三十六条规定:“重大行政决策方案提交政府常务会议或者全体会议讨论前,决策事项承办单位应当将该方案交本级人民政府法制机构进行合法性审查。”第四十八条规定:“制定规范性文件应当进行合法性审查。合法性审查由制定机关的法制机构负责,分别就制定主体、权限、程序、内容、形式是否合法进行审查,并向制定机关提交合法性审查报告。”为进一步规范好重大决策的合法性审查工作,2015年,山东省人民政府办公厅下发了《关于进一步做好重大行政决策合法性审查工作的通知》(以下称鲁政办字〔2015〕56号文)。该通知虽未对重大决策的事项做进一步规定,但是对合法性审查工作的程序作了一些规定。2015年济南市人民政府办公厅下发了《济南市人民政府办公厅关于贯彻落实鲁政办字〔2015〕56号文件进一步做好重大行政决策合法性审查工作的通知》(以下称济政办字〔2015〕23号文)。
  
  (二)济南市的合法性审查实践
  
  依据现有制度的规定,济南市多年来也在不断完善修订行政机关的工作规则,逐步把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为政府重大决策的必经程序。从这两年的调研来看,许多提请市政府讨论决定的重要事项,已经明确必须经专家或研究、咨询机构等进行合法性、科学性、可行性和可控性调研论证,才形成基本的方案。市政府在作出重要决策前,还通过多种形式直接听取民主党派、社会团体、专家学者、社会公众等方面的意见和建议。近几年来,济南在合法性审查上形成了自己的实践经验。
  
  1.合法性审查成为重大决策的必经程序。在明确政府法制办作为重大行政决策的合法性审查机构后,2015年济南市法制办明确将合法性审查的职责交给新成立的法律顾问处。新的处室一成立就开始进行合法性审查。2015年提交到济南市政府法制办进行合法性审查的事项有11项,截止2016年7月底,提交到市政府法制办进行合法性审查的重大决策事项有37件。对于这些已经提交到政府法制办进行审查的事项,政府法制办都组织熟悉相关业务和法律规定的政府法律顾问对所提交的事项进行合法性审查,并要求法律顾问对所咨询事项提出相应的法律意见书。根据法律顾问的意见书,政府法制办形成了对该重大行政决策事项的合法性审查意见。
  
  2.合法性审查的安全阀作用开始显现。在保证行政决策的合法性上,政府法制办依法对行政决策事项进行筛查,有效地起到了行政决策安全阀的作用。在这两年送到法制办进行合法性审查的行政决策中,政府法制办没有提出意见,合法性审查一次通过的件数,2015年有5件;在已经了解的2016年7月底前进行审查的37件中,有10件。许多事项经过审查,法制办及时发现问题,并提出修改建议。
  
  3.合法性审查的范围不断拓宽。济南市法制部门对重大行政决策合法性审查的范围近年来是不断扩宽,从以往主要审查政府立法、规范性文件制定,扩大到关系民生的公共资源配置、政府重大投资(建设)项目、政府对外合作、政府的重大合同、战略协议等方面。
  
  4.建立承办事项单位合法性初审机制。济南市下发的济政办字〔2015〕23号文中要求承办事项单位需提交的重大行政决策合法性审查材料包括了“邀请政府法律顾问参与论证后出具的书面法律意见书”.这实际上是济南市为了提高重大行政决策事项的合法性,希望承办事项单位在起草重大决策事项材料的开始,就能坚持法治思维,依法形成基本材料。对重大决策事项的合法性初审加上法制部门的二次审查,有效地保障了重大行政决策的质量。
  
  5.法律顾问制度在行政决策中发挥积极作用。《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》提出“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”.从2014年9月,济南市政府制定了《政府法律顾问工作规则》,建立政府法律顾问制度以来,截至2016年6月,全市政府法律顾问参与研究论证、出具各类法律论证意见书560余件,其中市政府法律顾问对市政府交办的重大行政决策事项出具法律意见40余件。市政府法律顾问出具的法律意见,涉及城市道路停车资源经营授权、居民住宅二次供水设施发行移交、调研垃圾焚烧发电厂垃圾处理服务费等重大决策项目。两年来,充分发挥了法律顾问的作用,有效地防范了法律风险,提高了行政决策的科学化、法治化水平。
  
  三、当前地方行政机关内部重大决策合法审查机制存在的问题
  
  虽然地方上对重大行政决策进行合法审查上已经积累了不少好经验,但是制度建设的滞后远不能满足社会发展的需求,无形中给重大行政决策进行合法性审查带来一系列问题,阻碍着重大行政决策法治化和科学化水平的有效提升。
  
  (一)合法性审查的法制建设明显滞后
  
  我国对重大行政决策和合法性审查机制都缺少统一的、刚性的规定。从2008年国务院有规定以来,包括合法性审查在内的重大行政决策制度进展缓慢,明显不适应现代政府依法行政的要求。从整个法制体系来看,法律和行政法规对于重大行政决策和合法审查机制在法律上都没有明确规定。虽然在《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的推动下,一些地方出台的行政程序规定中对行政决策作了专门的规定,但从全国来看,尚未有统一的普遍适用的有关重大行政决策程序的专门规定,各地有关合法性审查的规定相当多的主要集中在行政机关制定的用以自我约束的规范性文件当中。这使得包括合法性审查在内的重大行政决策的程序规定在立法上存在明显的制度供给不足。总之,相对于重大行政决策的重要性及法治对其科学化、民主化和法治化的要求而言,亟需通过全国性的立法建立一套刚性的行政决策合法审查机制。
  
  中央缺位,地方可以在法定权限范围内先行立法。但从山东省的法制体系来看,除了《山东行政程序规定》的简单规定之外,并没有其他相关的地方法规、规章对具体重大决策事项做出细致的规定,更没有对重大决策的合法性审查程序做出进一步的明确规定。从济南来看,也没有出台有关重大行政决策合法性审查的相关法规、规章。
  
  (二)合法性审查的相关必备内容规定的过于宽泛
  
  虽然山东省有一部行政法规规定了重大行政决策程序,但是过于粗泛的规定仍然无法满足对重大行政决策合法性审查的程序性要求。因此,受限于合法性审查的整体性立法滞后,对重大行政决策进行合法审查面临五个基本要解决的问题:
  
  1.审查主体。虽然中央层面确定了政府法制机构作为重大行政决策的合法性审查主体,但是从立法上来看,并没有相关明确的职责规定,而且作为决策机关的内设机构,其对决策机关的人事权、财政权的依赖性,不可避免地给法制部门行使其合法审查权带来约束和压力。保障政府法制机构能公正、权威地行使合法审查权是立法必须要解决的问题。
  
  2.审查内容。从审查的内容来看,实际上包括审查什么和以什么标准来进行审查。对于审查什么,由于没有全国性的法律和行政法规的统率,所以各地都有自己的规定,从《山东省行政程序》来看,第二十四条从八个方面明确了重大行政决策的内容。从内容上来看,这八个方面规定的都比较宏观,所以二十四条加了一句“重大行政决策的具体事项,由县级以上人民政府在前款规定的范围内确定,并向社会公布”.从这个规定来看,是要求地方能结合自身的特色,对这八项中做出更微观细致的规定,并向社会公布。从济南来看,到底具体事项包括哪些,并没有明确的规定。另外,在没有明确的法律规定的情况下,当前的合法性审查基本上是以现有的制度规定为基本审查标准的。例如《山东省行政程序》36条规定--合法性审查包括:是否违反法律、法规、规章的规定;是否超越法定职权;是否违反法定程序;需要进行合法性审查的其他事项。从应然性上来讲,“合法性”的标准不应仅简单地符合现有法律条文的规定,还应当符合法治的价值和法治理念。即不仅要审查其决策的权限、内容、程序是否符合现有“法律”的规定,还要审查其是否符合“立法的目的、立法原则”等法律精神。
  
  3.审查程序。从现有制度的规定来看,不仅全国没有统一、规范的合法性的审查程序,山东省、济南市都没有相关的规章以及法规规范合法性审查程序。山东省也只有2015年通过鲁政办字〔2015〕56号文规定了合法性审查的程序。济南市也只是通过2015年的下发济政办字〔2015〕23号文来进一步贯彻落实鲁政办字〔2015〕56号文。实际上济南就是根据山东省政府办公厅的这个通知,再结合自己内部的办事规则来进行细化操作。实际上,没有一定的有权威性的法定的程序极易使对重大行政决策的合法性审查流于形式,无法发挥应有的作用。
  
  4.审查结论。审查必须有结论,这是重大决策能否上会集体讨论的一个关键要素。出具具有一定法律约束力的合法性审查意见书,将存在违法、违规问题的重大行政决策方案拒于政府审议门外,这是合法性审查的重大作用。现有制度并没有明确规定审查结论的种类和效力,山东省和济南市的相关规定中只有一些简单的说明。比如,《山东省人民政府办公厅关于进一步做好重大行政决策合法性审查工作的通知》规定“未经合法性审查或者经审查不合法的,重大行政决策方案不得提交本级政府全体会议或者常务会议讨论决策”.对于存在法律风险的决策,该通知要求法制部门的审查意见书“作出说明,并提出修改意见”.决策事项承办单位“应当对合法性审查意见书进行认真研究,根据审查意见对重大行政决策方案作相应修改。未采纳合法性审查意见的,应当书面说明理由”.从这个规定来看,明显存在对审查意见的后续处理与应用规范不足的问题,这无形中会使合法审查结论的法律效力与约束力大打折扣。
  
  5.审查问责。有权力必有责任,对重大行政决策的合法性审查同样是法制机构的一项权力,如果没有尽到公正合法性审查,当然要承担相应的责任。从实践来看,如果没有完善的责任追究机制作支撑,合法性审查就有可能走过场,失去应有的作用。然后,当前的行政决策责任追究机制并没有明确合法性审查主体的责任。例如,《山东省人民政府办公厅关于进一步做好重大行政决策合法性审查工作的通知》也仅仅是简单地表述为:“县级以上政府应当依法加强对重大行政决策合法性审查工作实施情况的监督检查,及时纠正工作中的违法或者不当行为。对违反重大行政决策合法性审查有关规定的行政机关及其工作人员,应当依法追究责任。”这个规定实际上让政府法制机构更加受制于作出决策的政府。因此,为维护合法性审查制度的重要法律地位及法治价值,应当科学建立问责机制对违反合法性审查程序的行为主体进行法律上的惩罚。
  
  (三)规定的审查时限过长
  
  鲁政办字〔2015〕56号文规定的合法性审查的期限虽然是“自受理重大行政决策方案及相关材料之日起15个工作日内”,但实际上远不止这个时间。在该文件中明确规定有两个时间“不计算在合法性审查期限内”,一个是承办事项单位补送材料的时间,一个是采用“书面审查”之外的其他三种方式进行审查的时间。这样无形中拉长了合法性审查的期限,而且还形成了合法性审查期限的不确定。而在实际操作中,往往因为重大行政决策的紧急性,基本上都在较短的时间内完成。
  
  (四)合法性审查的透明度不足
  
  无论是从当前所确定的重大行政决策的法定程序,还是从《山东省行政程序规定》所罗列出的重大行政决策的事项来看,重大行政决策所决定的事项无疑都和地方的经济、社会发展,以及民生密切相关。因此,重大行政决策不应当只是在行政机关的“内部”更应当通过政府权力清单的形式明确列出并向社会公示。虽然合法性审查是行政机关决策的一个内部行为,但是,合法性审查的事项以及结果的公开,不仅可以使社会公众可以真正了解并理解政府的决策,以获得人民群众的更多支持,提高行政行为的权威性与政府的公信力;而且这本身就是一个全民普法、提高社会整体法治素养的过程。实践操作中,由于没有强制而明确的要求,地方政府几乎不公开合法性审查的事项及结论。
  
  (五)法制机构人员力量薄弱
  
  从法治政府的长远发展来看,对重大行政决策的合法审查的件数必然会大量增加,而现有法制机构中承担该项工作的人员数量明显不足。此外,合法性审查这项工作对工作人员的法治素养要求也是相当高的,不具备一定的知识结构和基本理论素养也很难有质量地完成此项工作。而现有法制机构,特别是基层政府的法制机构人员队伍还与重大行政决策合法性审查的要求不相适应。
  
  四、完善行政机关内部重大决策合法审查机制的建议
  
  法治政府建设的要求,能顾及行政法制建设的实践,规范重大行政决策的合法性审查,才能真正将其构筑为行政决策科学化、民主化、法治化的防火墙。综合实践中存在的问题,进一步的法治化建设是我国重大行政决策合法性审查制度发展的现实要求。建立全国统一的完善的重大行政决策合法审查程序是最上选择;在国家立法缺位的情况下,地方立法的构建也是现代法治发展的重要选择。其实无论哪种,构建有效的制度体系,是完善行政机关内部重大决策合法审查机制的基本选择。从当前的实际需要来看,建议:一是山东省或济南市至少应当就重大行政决策的合法性审查出台政府规章,建立法律效力比较高的合法性审查机制;二是在现有文件规定的基础上,进一步完善相关制度规定,并就以下基本内容作出明确规定。
  
  (一)明确重大行政决策的具体内容
  
  明确具体的重大行政决策事项内容,可以有效地监督与约束行政机关行使行政决策权的随意性。建议建立重大行政决策目录,该目录应当包括常规性事项和调整性事项。常规性事项是相对稳定的重大行政决策,只要作出该决策就必须依法进行合法性审查;调整性事项是那些可能发生变动的年度重大行政决策事项,这些事项必须每年年初制定,一旦列入,就必须依照重大行政决策的程序作出决策。
  
  此外,还应明确规定确定重大行政决策的标准,对于列举范围外的事项,如果符合相关标准,也应当依据重大决策的程序进行。相应的标准包括:“(1)人数标准:决策涉及的利益相关人人数众多且不特定,一般是影响到本区划内的所有人或绝大多数人;(2)时空标准:决策引发的影响空间范围广泛,涉及本区划之全部或大部,时间上持续长久,影响深远且不可逆;(3)成本标准:决策的成本依照当地经济发展水平或财政收入水平,需要较多的人力、物力和财力。”[2]
  
  (二)拓宽合法性审查主体
  
  在现有明确一个法制机构进行合法性审查主体的基础上,建议在立法时明确规定建立部门法制机构审查和政府法制机构审查相结合的双重审查机制。即重大行政决策先由承办单位法制机关进行合法性初审,并出具合法性初审意见书,再报送政府法制机构审查。同时,建议成立专门的合法性审查机构,配备专职人员,并由其负责建立合法性审查专家组,对重大行政决策进行合法性审查。
  
  (三)明确规定合法性审查的程序
  
  重大行政决策是政府的一项重要的行政行为,法治政府要求行政行为不仅要在实体上符合法律的规定,还必须依据法定的程序行为。行政法治下的行政决策本身就是一个过程,合法性审查作为这个过程中的一个步骤,不是一个瞬间完成的一次性行为,它同样体现为按时间安排的依次进行的工作步骤。从现有的地方文件规定来看,在现有程序的基础上,还应当补充完善以下程序内容:一是对合法性审查的时限规定,建议为提高效率,缩短当前关于7-10个工作日的规定;二是对于那些材料不符合要求,需规定补送材料的时限,一般为3-5日;三是明确规定合法性审查意见书应当公开;四是规定对于事项承办单位修改后再次进行合法性审查的时限,宜为3个工作日;五是规范合法性审查意见书的文本内容。
  
  (四)明确规定合法性审查的结论
  
  由于政府法制部门隶属于政府,并非独立单位,缺乏一定的中立性,为避免在对行政决策进行合法性审查时受制于政府,不敢提出独立的法律意见,应当依法明确规定政府法制机构出具的合法性审查意见书是重大行政决策的重要依据。建议在立法时应针对法制部门出具的不同的合法性审查意见书,规定相应的效力。法制部门对决策事项无疑义的,可以由决策机关上会集体讨论;决策事项本身有实体或程序瑕疵,需经过修改再次进行审查的,由法制部门提出修改意见将决策方案退回承办单位,待修改后再提交合法性审查;如果经审查认定决策事项不合法,法制机构享有对于决策草案的是否提交审议的否决权。
  
  (五)明确规定合法性审查的问责
  
  问责机制实际上是合法性审查的配套机制。对重大行政决策的合法性审查实际上是一项重要的行政权力,权力的合法行使有法律效力,违法行使也会造成法律后果。合法性审查作为重大行政决策的一个环节,问责机制的存在可以解决实践中两个常见的问题:一是如果领导干扰合法性审查,使合法性审查形同虚设;二是合法性审查机构没有尽到自己的审查职责,进行走过场式审查。因此,完善责任机制,实际上是在保障合法性审查机构的公正性。建议:一是建立领导干部干预合法性审查活动、插手具体审查事项处理的记录;二是建立合法性审查机构的负责人和经办人的问责制度。
  
  参考文献
  
  [1]戴建华。作为过程的行政决策[J].法学杂志,2012,(1)。
  [2]周叶中。论重大行政决策问责机制的构建[J].广东社会科学,2015,(2)。
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